论农民专业合作社发展新思路
推动农村土地制度改革，建设社会主义新农村
——论农民专业合作社发展新思路
金博大律师事务所 陆咏歌
前 言
农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村的繁荣稳定就没有国家的繁荣稳定。我国目前总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻。如何牢牢把握我国社会主义初期阶段的基本国情和当前发展的阶段性特征，适应农村改革发展新形势，努力开辟中国特色农业现代化的广阔道路，奋力开创建设社会主义新农村的良好局面是我们目前亟待解决的重要课题。
一、政策导向：“三农问题”成为国家发展政策的关注焦点
（一）我国农业发展政策新焦点
今年年初，中共中央、国务院出台了《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，这是国家连续第七次以三农为主题的一号文件，也是改革开放以来第十二次以三农为主题的一号文件。
一号文件的第一条就是加大对农业农村的投入力度，也是整个三农工作的重中之重。从量上看，近年来对农投入一直在不断增加。2006年中央政府对“三农”已投入3397亿元，在这个基础上，2007年增加了800亿元，2008年，增加额度又超过1000亿元，2009年投入7161亿元，增长20.2%，而其中的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等4项达1230.8亿元，增长19.4%。按照过去年增千亿的规律，今年的惠农资金应该达到8000亿以上。
更加引人瞩目的是，一号文件中各项惠农政策的许多项目都提出要向合作社倾斜，如新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜；继续支持供销合作社新农村现代流通网络工程建设；大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助；各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社；扶持农民专业合作社自办农产品加工企业；支持发展林农专业合作社；加快落实推进供销合作社改革发展的相关政策；扩大基层党组织对农村新型组织的覆盖面，推广在农民专业合作社、专业协会、外出务工经商人员相对集中点建立党组织的做法等。
（二）我国农业发展现状及问题
我国农业基础仍然薄弱，长期制约因素尚未根本消除，有些还会进一步加重，新的矛盾问题不断显现，我们的任务更加繁重。
第一，农业生产效率较低。由于当前农村生产主要是大量家庭分散经营，农业生产效率低下，个体小农经济抵御市场风险和自然灾害的能力明显不足。随着目前工业化、城镇化进程加快，家庭分散经营在生产组织形式上受到市场经济发展的挑战，个体小农经济在资源、信息各方面与农产品市场供求及价格波动严重不对称，导致农业生产比较效益出现下降趋势。在这种形势下，部分农产品生产下滑、农业生产滑坡、农产品价格过度波动等问题随时可能发生。农产品进口和农产品国际市场价格波动也会冲击农业生产。
在我省6211万劳动人口中，居住在农村的劳动者约有4700万。根据我国农业专家和经济专家测算，按目前我国农业生产力状况和农业生产资料、农产品等价格水平，每人经营1公顷多土地可保本，经营2公顷土地才有钱可赚。据此计算，河南农业微利经营仅需要367万劳动力，整整多出4300多万，大量农业劳动力处于隐性失业状态，导致劳动效率及农业经济效益十分低下。
第二，农产品卖难未得到有效解决。从世界经济发展史看，随着农业科技包括良种、化肥、农机和其他农业科技的发展和应用，农业劳动生产率在达到一定水平后，农产品过剩成为农业生产中存在的突出问题，这在包括美国、法国等发达国家的农业发展过程中均出现过，近些年来我国多种农产品卖难问题正是反映了这种经济规律在起作用。我国农业在90年代解决了吃饭问题后，在新世纪面临的主要问题是农产品过剩问题，如果解决不好，势必发生“谷贱伤农”。这一问题将直接影响农民增产不增收，浪费农业资源。因此，发展现代农业除了要确保农产品供应外，要加大对农业资源调控的科学性，重视解决农产品卖难问题。
农户除了投入自身劳力，还要借助其他行业，例如农药、种子、化肥，这种服务的商业化使他们都是趋利的，农民无法抗拒他们的利润空间，这就压缩了农民不丰厚的利润空间。2009年我省农民种粮生产成本及效益呈双升态势，其中每亩耕地年种粮生产成本为841.3元，比上年增加38.2元，增长4.8%；亩均净收益499.1元，比上年增加29.4元，增长6.3%；加上种粮补贴75.9元（调查农户种植粮食亩均实际得到的补贴）元后，亩均总收益575元，增长5.4%。
据对全省40个县（市、区）120个乡镇360个农户的粮食生产成本及收益状况的调查， 2009年农民种植小麦的亩均收益是232元（主产品产值扣除生产成本加种粮补贴，下同），种植玉米的亩均收益是279元，以此调查结果，按目前农民户均承包5亩耕地计算, 假若两季只种小麦和玉米，则户均年种粮收入为2500多元,仅大致相当于一个农民工外出打工两个月的收入。
第三，农民受教育程度低下，现代农业科技与农业无法结合。目前河南省农业科技推广体系分为多级，包括省、市、县、乡四级。县乡两级的农业科技推广部门是推广体系的主体，是直接面向农民服务的。到2006年底，河南省共有农业科技推广机构5千多个，职工总数5.4万人。其中技术人员占70%，非技术人员占30%，大学以上学历占15%，具有高级职称的占15%。在5千多个农业科技推广机构中，省级推广机构5个（农技、经作、植保、土肥、种子管理），地市级推广机构八十多个，省级和地市级占的比重不到2%；县（市区）农业推广机构五百多个（包括农技、植保、土肥、种子、农经、水产等），占10%左右；乡级农技推广机构四千多个，占近90%。
据调查，县级农业科技推广部门的财政实拨经费占应拨经费的70%，人均经费4000元，办公设施和仪器设备等条件相对较好，推广服务工作也能够维持正常运行。乡站人员大约有三分之二的人员工资不能正常发放，不是拖欠，就是政府给制定创收上交任务。有三分之一的乡级农技人员和乡镇政府的其他工作人员一样，工资有保障，但几乎没有推广事业经费。
二、制度创新：关于农村土地流转和农民专业合作社发展的思考
（一）农民专业合作社的商业模式及优势
1、农民专业合作社的商业发展模式
简单的农业生产方式，使土地效益不能最大程度地发挥，制约着农业和农村经济的发展。根据国家各项优惠政策，我们可以通过产业化龙头企业牵头，在部分乡镇、村社，把农民土地集中租赁或入股，连片经营，统一耕作，统一管理，在创新土地流转领域做一些有益性尝试。
第一、利用现有土地资源，通过利益联结促进土地的集约化经营。
通过龙头企业以合作经济的方式把农村土地聚集起来，进行土地“以租代股”试点工程，即把分散的农民土地以承租的形式，统一连片租用。 “农地入股”是以租金形式交易，地价的确定与“反租”形式相同，农民除了能获得土地租金外，年底还能获得土地收益的分红。此外，这种以“农地入股”的农民多接受员工培训，在企业集团内部打工，按劳赚取工资。
第二、“农地入股”，探索创新农业产业化经营的新方式。 “农地入股”以龙头企业为依托，靠龙头企业的牵动，在土地上创造效益，让农民获得以土地使用权出资入股的分红。在生产经营过程中，公司运用现代化手段，实行规范化种植，机械化服务，有效地推动农业由传统分散的粗放型生产方式向专业化大生产方式的转变。以入股形式经营的土地，实行账目公开，规范管理，年终扣除各项费用所得利润按比例分红，首先保证了农民利益不受损失。
第三、通过生产方式的专业化、组织化，寻找实现现代农业的新路径。在引导农民土地入股、实现土地集约化的同时，着眼于发展现代农业，大力加强农业服务体系建设，在 “农地入股”的农户中，推广订单农业、建立农产品基地、组织标准化生产，进一步完善“公司+基地+农户”的经营模式。在土地联片集中的基础上，建立大规模生产基地，实现统一供种、统一施肥、统一生产、统一管理，促进产业规模化、标准化生产。利用通过入股后汇集的土地资源，大力开展科技兴农活动，与省农科院合作，培育开发优良品种，推广实用技术，加强农业科技培训，培养科技示范户。在入股的农户中，积极发展农村经济合作组织及其他各种行业协会，逐步提高农民的市场化和组织化程度。
2、农民专业合作社的商业特色优势
第一，集约型农业。转变一家一户式的农业发展模式，整合土地资源和劳动力资源，促进农业生产的规模化、规范化和机械化发展，与周边的商业形成联动，推进农业向集约型农业模式发展。
第二，环保型农业。减少化学肥料和农药的过度使用，防止土壤与水的污染。开发太阳能、风能和生物能发展农牧业，推动现代农业的可持续性发展。
第三，科技型农业。与科研院所积极开展产学研合作，组织农业专家下乡指导，通过科技创新、成果转化和产学研合作推动现代农业走向科技兴农的发展道路。
第四，信息型农业。利用现代信息技术和信息系统为农业产供销及相关的管理、服务和农业技术学习提供有效的信息支持，并提高农业的综合生产力和经营管理效率。
第五，外向型农业。增强科技、信息优势，立足国际市场，形成符合国际规范的农业运行机制和宏观管理体系。打造按国际标准生产的、形成有国际竞争力、有高辐射力、高增值力的农业经济。
第六，旅游型农业。加大投入完善道路建设及相关配套建设，发展一批适合现代都市生活需要的观光休闲景点，城郊农业的养殖功能逐步向休闲旅游功能转变，提高农业的综合效能。
（二）“土地入股”流转方式在我国的实践
农村土地流转是09年的热门话题，今年中央一号文件再次强调，要加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。
2008年十七届三中全会提出加快农村土地管理制度改革之后，浙江、成都、重庆等地陆续开始土地改革试点。农业部数据显示，目前全国土地流转实施情况良好，土地流转比例达到11%。
农村土地承包经营权作为我国农村的最根本性权利之一，从政策、法律和法规的实际效果上来看，土地经营权流转并没有在广大农村获得广泛的流转，土地作为一种稀缺资源并没有得到充分利用，广大农民并没有通过土地经营权流转获得更多的收益。但是，随着国务院今年上半年批准建立了“成渝经济特区”，农村土地承包经营权流转也迎来了新的发展时期。以重庆为代表的地方政府，以《土地承包法》和《农村土地承包经营流转管理办法》为依托，建立符合本地区特点的土地承包经营权流转管理办法，打开了土地经营权流转的这扇大门。
（三）我省农民专业合作社的现状
目前河南的农民专业合作社已经超过了9000家，参加会员183万多户。就全省而言，合作社会员规模差距十分明显，在18个地市中，平均规模最大的是周口市，为790多户，最小的是三门峡市，为16户。合作社的成员分布大多局限于一乡的范围内，跨乡、跨县的合作社较少。
1、兰考南马庄经济发展合作社——学者驱动型
三义寨乡南马庄村离兰考县城3公里，共有350户，1486口人，2860亩耕地，主要是水田，常年种植小麦、水稻的耕地有2600亩，稻、麦轮作。南马庄经济发展合作社是由中国农业大学副教授何慧丽在兰考挂职任副县长期间联系当地农民精英发起成立的。
合作社在内部设有全体会员大会——合作社的最高权力机构，理事会——合作社日常业务及管理的主要组织机构（其内部有理事长1名，理事5名），监事会——合作社的监督机构，保证合作经济的正常进行。此外还有一些职能部门，如种植协会、养殖协会、资金互助会、无公害大米协会，附属组织如文艺队和老年人协会。
2、中牟县国富大蒜种植专业合作社 ——政府主导型
2005年4月9日，郑州市农业局组织全市农业系统干部和龙头企业代表共计200余人参加了河南省农业厅举办的农民专业合作社培训班。通过培训，培养了一批辅导员，建立了市、县两级的辅导员队伍。会同村支书郭国富发起成立了中牟县国富大蒜种植专业合作社简称郭庄合作社。该合作社现已有社员105户，分布于韩寺、姚家、刘集和郑庵四个乡镇、八个行政村 。
与兰考一样，合作社在内部设有全体会员大会——合作社的最高权力机构，理事会——合作社日常业务及管理的主要组织机构（其内部有理事长1名，理事5名），监事会——合作社的监督制衡机构，保证合作经济的正常运行。
3、濮阳市农村贷款互助合作社——农民自发型
合作社发起者许文盛出身农村，曾在濮阳市农业银行工作多年。他发现农村不是缺少致富门路，而是缺少打开门路的资金，于是便产生了创办农民贷款互助合作社的想法。经过两年多的努力，濮阳市贷款互助合作社（简称濮阳互助社）于2006年7月6日被批准成立，这是一家非营利性贷款机构，属于社团组织。活动地域为濮阳县，业务主管单位是市供销合作社，经营范围涉及引资助农，组织培训农民进行贷款、购销、文化、生产合作活动等，注册资金60万元。该合作社是中国社会科学院小额信贷试验基地，中国人民大学新乡村建设中心合作推动单位，已建成28个分社，项目区分布在9个乡镇的28个行政村。
4、浚县富贵养鸡合作社——企业主导型
1996年靳玉贵、靳福叶夫妇建设了4座鸡舍，取得了良好的效益。该年便有约18户农民向他们学习养殖技术。1997年达到80多户，1998年增至200多户。河南大用实业有限公司（淇县）为了降低交易成本，希望他们成立一个组织，而靳氏夫妇便是最好的选择，2006年3月15日成立为浚县钜桥镇富贵养鸡合作社。
社员大会是合作社的最高权力机构。理事会——合作社日常业务及管理的主要组织机构，监事会——合作社的监督制衡机构，保证合作经济的正常进行。
技术服务队负责对社员进行技术培训、技术指导，并做好生产环节的技术服务；积极开发、引进试验和推广新品种、新技术、新设备、新成果，解决生产中的技术难题。
饲料运输队要求将饲料及时准确地运送到社员家中。防疫队负责做好各阶段的防疫工作。抓鸡队负责抓鸡，并积极向社员宣传不同季节、不同时间的抓鸡要求，做到最低程度地减少损失。
三、政府扶助：发展农民专业合作社对社会主义新农村建设的重要意义以及政府的重要作用
（一）发展农民专业合作社对社会主义新农村建设的重要意义
从实践效果来看，以农村土地承包经营权入股发展农民专业合作社，对于探索以股份合作形式流转土地的具体途径、推进农村土地适度规模经营、促进农民专业合作社持续健康发展具有很强的现实意义：
一是有利于将农户的生产要素转变为资本要素，将资源性资产转变为资本性资产，优化资源配置，增加农村社会资本。
二是有利于把分散在农户手中的生产资料集合起来，通过统一规划布局，有效解决小规模分散经营等问题，一方面可以降低家庭生产经营成本，降低农民个体经营的风险，从而增加农民收入，另一方面可以利用集中起来的优质资源来提高劳动生产率，扩大经营规模，提升产品在市场上的竞争力。
三是有利于丰富农村土地流转形式，提高农村土地集约化程度，推进现代农业发展。
四是有利于使农村土地承包经营权的物权属性得以充分实现，使农民在外出务工的同时，可以通过农村土地承包经营权入股获取股权收益，推进农民转市民和农村城镇化，进而加速推进城乡一体化进程。
五是农村专业合作社的成立与经营可以丰富农业领域的交易模式，最大限度地降低农民风险。通过农产品期货交易等多种方式，有力地保障交易安全和农民利益。
（二）政府在加强农村土地流转及发展农民专业合作社中的重要作用
针对上述我国农业发展现状中存在的问题和困难，适应现代化农业发展的迫切要求，我们建议在借鉴其他省市区经验教训的前提下，根据《中华人民共和国农村土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关规定，结合我市我区的实际情况，深入开展农村土地承包经营权流转和农业集约化经营的农业改革。
第一，政府及其农业行政主管部门要完善农村土地承包方案、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证及其相关文件档案的管理制度，建立健全农村土地承包信息化管理系统。农业行政主管部门要加强对农村土地承包经营权证的发放管理，确保农村土地承包经营权证全部落实到户。
第二，政府及其工商行政管理部门在农村专业合作社建立过程中要给与一定的扶持和指导，促使其优化公司治理结构。政府税务行政管理部门在对其进行及时全面的税收知识的辅导外，也要配合政府给与相关的税收优惠政策，使农村专业合作社能够在一个宽松的政策环境下发展。
第三，政府及其科技部门和商贸部门在农村专业合作社的经营发展过程中要积极给与一定帮助和指导，定期派专家队伍深入合作社授课指导，随时解决农村专业合作社发展过程中所遇到的农药、种子、化肥、农机等科学技术问题以及合作社的经营管理问题。
总之，农民以土地承包经营权入股农业开发，则能以股东身份获得相对稳定的利益或分红，拥有相对明确的收入预期，因而对于稳定农民生活水平与农村社会稳定具有积极意义。尤其是实现土地规模经营后，足够的资金与技术投入可以有效提高土地利用价值，农产品加工等相关产业的建立与发展，只会使入股的农民获得比“单干”时更多的经济效益。传统的土地非集约化经营难以提高农业生产效率，尤其是农业作为低附加值产业，如果在有限的土地上附着过多的农业人口，大多数农民脱贫致富注定较难实现。所以，要富裕农民就必须减少农民，即一方面应通过推动土地流转提高土地使用效能，使相对为少的农民能够获得相对为多的经济利益，另一方面应当鼓励、推动农业人口向高附加值的工商行业包括农产品加工行业转移就业，如此双管齐下方能从根本上改变农民的命运。
结 语
发展农业生产合作社，是推进适度规模经营、发展现代农业的重要抓手。农业生产周期长，适度规模经营有利于按照自然规律和经济规律，实现良性循环。发展农业生产合作社，有利于突破家庭小规模、分散经营格局，发挥规模经营的优势，推进农业标准化、产业化、信息化、生态化发展，提高农业劳动生产率 ；有利于发展农产品加工流通业，带动农业产业结构调整，加快现代农业发展进程。
在发展农民专业合作社的历史进程中，要着重发挥政府机关的政策扶植角色及作用，为建设社会主义新农村、发展现代化农业保驾护航。